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莫纪宏:十八届四中全会公报新亮点 新举措
2014-10-29   来源:宣讲家网   点击:

    昨天下午党的十八届四中全会顺利闭幕,十八届四中全会闭幕之后发表了四中全会的公报,也是大家期待已久的,全会审议和通过了中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定,这个决定是个纲领性的文件,虽然现在新闻媒体还没有公开的发布,但是从十八届四中全会公报的这个内容,也可以看到这个决定的一些主要精神。下面我根据十八届四中全会公报的内容,来给大家解读一下,那么透过十八届四中全会公报,十八届四中全会审议通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定,在确定依法治国基本方略和实施的路径、制度措施等等这些方面有什么样的新的规定,什么样新的精神。我主要是分四个方面给大家讲解一下。
    首先给大家简单的介绍一下,十八届四中全会公报的主要内容是什么?十八届四中全会这个公报给我们传递什么样的信息?
    第二就是来分析一下十八届四中全会的公报在依法治国基本方略这个问题上有什么新的提法、新的认识?是过去所没有的,特别是跟十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中间,关于推动法治中国建设这一章有什么新的发展?
    第三个问题就是给大家来辨析一下,就是公报它到底提出贯彻落实依法治国基本方略有那些新的措施?这些改革措施是过去所没有的,它具有新的内涵,我们怎么样来抓住这样一些崭新的这样一些亮点,推进依法治国。第四个方面就是谈一谈公报它的意义。
    首先给大家介绍一下公报的主要内容。
    这一次公报关于依法治国,全面推进依法治国主要有两个方面的内容,是非常明确或者是非常清晰的。第一个是规定了依法治国,全面推进依法治国两个总的目标,那么十八届四中全会公报规定全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这里我们要看到就是跟1997年党的十五大报告,首次提出依法治国建立社会主义法治国家这个治国方略略有不同的是,那么这一次在依法治国与法治国家之间,加进了一个中国特色社会主义法治体系。为什么要这样加?实际上我们在解读党的十五大报告提出的依法治国建立社会主义法治国家治国方略的时候,我们啊实际上是把社会主义法治国家作为全面推进依法治国的一个目标。那么通过依法治国这样一个前提,来达到法治国家这样一个最终的目标。那么过去的十七年,我们对依法治国建立社会主义法治国家这样一种组合是非常熟悉的。因为在1999年现行宪法第三次修改的时候,那么在宪法第5条第1款也明确的规定中华人民共和国实行依法治国建设社会主义法治国家,那么这样一个命题,应该说在理论上还是比较完善的,但在实践中间,我们总是觉得依法治国和法治国家之间还缺少一个逻辑上的一种关联,就是你依法治国和法治国家之间也没有必然联系,你有没有科学的制度安排,你这个主要的手段是什么?所以我们经过17年的探索,那么终于得出一个结论,也就是说在依法治国和建立社会主义法治国家之间还有一个具体的道路、方式、方法那么这样一个目标,我们要做这样一些事情,依法治国是个前提,要通过建立中国特色社会主义法治体系这样一个手段,来最终实现社会主义法治国家这样一个目标。所以这次十八届四中全会把建立中国特色社会主义法治体系和建立社会主义法治国家作为全面推进依法治国的两项总目标,但这两个总目标它们的功能不太一样,那么法治体系可以看成是一个手段目标,它不是个最终的目标,法治国家是一个结果目标,这是个最终目标。那么建设中国特色社会主义法治体系,它也是为了最后来实现社会主义法治国家这个结果目标,所以我们可以看到就是十八届四中全会在确立全面推进依法治国总目标的过程中间,他是比较科学的,他把手段和目标相结合,所以应该来说十八届四中全会关于依法治国就全面推进依法治国的总目标的这个设定,我觉得是比较科学的。
    第二项重大的内容就是说这个目标有了,那么怎么样来实现这个目标?因为我们讲这个目标是两个方面,一个就是手段性的目标,还一个是结构性的目标,当然主要还是手段性的目标,就是我们到底现在要做什么,才能达到法治国家那个状态,结果是个状态。那么我们必须要通过大量的扎扎实实的工作,我们最后才能达到那个法治国家的这样一种状态。那么这些工作是哪些工作呢?实际上也就是建设有中国特色社会主义法治体系时要做的工作,主要是手段相关这样一些工作。那么主要是六个方面,第一个要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施。第二个就是要深入推进依法行政、加快建设法治政府。第三个就是要保证公正司法,提高司法公信力。第四增强全民法治观念,推进法治社会建设。第五是要加强法治工作队伍建设。第六就是要加强和改进党对全面推进依法治国的领导。
    这是六项重要的任务,也就是说要想依法治国建设中国特色社会主义法治体系,那么建设社会主义法治国家,这六项任务需要完成,它是基础。前四项任务实际上也是党的十八大所提出来的,社会主义新时期新的法治建设十六字方针的一个扩充版或者2.1升级版。那么党的十八大明确的指出就是建设社会主义法治国家,关键是要做四项工作,要科学立法、严格执法、公正司法和全民守法。那么十八届四中全会公报就把这十六字进一步细化,所以实际上前四项任务就是指立法、执政、司法和守法等方面的任务,那么在前面四项任务的基础之上,十八届四中全会对全面推进依法治国又提出两项重要的任务,第一个要加强法治工作队伍建设,大家注意这个“治”是三点水的治,这个过去在党的文件中间是没有的这样提法治工作,这样工作应该说是非常重要的,而且不仅仅是一项工作,而且队伍建设。第二个就是加强改进党对全面推进依法治国的领导,这也是十八届四中全会最新确立的,全面推进依法治国的重要任务,这就把党对依法治国的领导放在一个非常高的一个层次。那么我们可以看到就整个十八届四中全会他这个公报,所确立的依法治国总的这样一种行动纲领和基本的理论框架都是围绕着六项任务来展开的,所有的内容都是六项内容的一个具体化。
    下面讲一讲与公报相关的第二个内容,因为大家都比较关心这个公报。在公报之前,十八届三中全会曾经审议通过了中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定,在这个决定里面有关于推进法治中国建设这一章,这里面有很多改革举措,所以就是大家,不管理论界还是实务界社会公众对于十八届四中全会都有一种特别的期待,因为这个全会要以党的文件的形式,第一次就依法治国这样的主题,做出全面这样一种总结、概括和部署,大家希望看到公报它目前所体现出来的决定中间,关于依法治国基本方略上面有什么新的认识,就是跟过去相比,特别是跟十八届三中全会通过的决定相比,在一些重大理论问题上有没有新的认识,我觉得这个是大家比较关心的。
我觉得有这么六个方面是值得我们关注的。
     第一个就是在依法治国指导思想方面,有了很大的变化,指导思想有三项思想,指导思想变成了四项,由三变四,也就是这两天新闻媒体讲的由三变四指导思想。那么所谓由三变四呢,就是过去我们在强调全面推进依法治国的过程中间,要有个指导思想,一般我们的表述都是以邓小平理论、三个代表重要思想和科学发展观为指导,然后在全面推进依法治国。那么这一次十八届四中全会的公报,它把指导思想三项内容变成四项内容了,也就是说在以邓小平理论、三个代表重要思想和科学发展观为指导之后,又加上要深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,这样的话我们可以看到就是你全面推进依法治国,他的指导思想,它就变成四项了,所以这应该来说是透过十八届四中全会公报所反映出来,就是我们整个执政党在全面推进依法治国这个指导思想上面的一个变化和发展,也反映了我们在依法治国基本方略理论方面的一个提升。
    第二个新的变化,就是关于党的领导与依法治国的关系上面有新的认识。那么在党的十八届三中全会通过了关于全面深化改革若干重大问题的决定中间,那么对党的领导依法治国这个关系这个论述,那么它没有从总体上来论述,它仍然是比如加强党对立法工作的领导,那么加强党对司法工作的领导,那么还有党也要保证执法。那么特别是这个中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定,在起草和讨论、征求意见过程中间,也就是说在征求意见稿的中间,对党的领导与依法治国关系的表述,还没有像现在我们看到的十八届四中全会公报所进行这样一种表述更加全面。那么在决定初稿中间他的表述也是分散的,就是党对依法治国工作领导,它是表现在立法方面的领导,对司法方面的指导,还有在执法方面,保证执法等等。全会公报它就不一样,它有一种质的提升,全会强调党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治的最根本的保证,我们要把党的指导贯彻到依法治国全过程和各个方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验,这里就可以看到这种全会的表述,它就是一种新型的表述,它把党的领导它就不仅仅是对依法治国的某个方面,也不仅仅对立法或者司法,而是要把党的领导贯彻到依法治国全过程和全方面,这就是说党的领导与依法治国它是无缝对接,不存在依法治国领域不能实现党的领导这样一个方面,所以党的领导应该是涉及到依法治国所有的领域,所以全会公报就强调指出,党的领导是全面推进依法治国加快建设社会主义法治国家最根本的保证,必须加强和改善改进党对法治工作的领导,把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程,坚持依法执政,各级领导干部要带头遵守法律,带头依法办事,不得违背违法行使权力,更不能以言代法,以权压法,徇私枉法等等,要健全党领导依法治国的制度工作机制,完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序,加强全面推进依法治国统一领导,统一部署,统筹协调,完善党委依法决策机制等等。这就可以发现,就是十八届四中全会对党的领导怎么样贯彻到依法治国的全过程,各个领域,做了比较精确的描述,这样也使得我们对党的领导与依法治国的关系有了新的认识。
    第三个十八届四中全会公报,它有最大的特色和亮点,新认识,就是第一次以党的文件的形式正式的提出了中国特色社会主义法治体系这个概念。全会公报提出的依法治国两个总的目标,中间就有一个叫建设中国特色社会主义法治体系,这里是治理的“治”,不是制度的“制”。那么我们可以看到实际上早1997年党的十五大报告中间就明确的提出来要到2010年底基本实行中国特色社会主义法律体系,那么这里是法治体系,很显然从法律体系到法治体系,这是经过了17年的发展时间。那么法治体系很显然它不同于法律体系,法律体系主要是指静态的法律规范体系,而法治体系它就不仅仅包括法律体系还包括就是这个法律怎么来实施,实施过程中间怎么来监督,怎么来保证法律的实施等等,所以法治体系是一个更加广义的概念,它也是依法治国的一个重要内涵。那么应该来说,就是十八届四中全会公报,它并没有对什么是中国特色社会主义法治体系做出一个明确的定义,它没有像十五大报告当中讲依法治国是在中国共产党领导下等等,它有一个“是”,“是”就有一个定义。十八届四中全会公报中间没有说中国特色社会主义法律体系是,“是什么”没这样说。而从三个不同的角度对中国特色社会主义法治体系的基本特征做了描述,它是通过系统的不同角度不同方位,描述中国特色社会主义法治体系的特征,从而形成一个整体意义上的社会主义法治体系这样一种概念。
    那么主要是有三个方面,来对中国特色社会主义法治体系这个概念做全面的描述。第一个根据法治过程,它的不同的要素提出了法治化的要求。我们讲一般来说,法治过程它是一个动态与静态相结合的过程,它包括静态的法律规范也包括动态的如何来实施法律,保证法律的实施等等这样一个过程。十八届四中全会实际上首先认为具有中国特色社会主义法治体系,它应该把这种体系化的要求落实到法治不同的过程中间去,那么法治的要素要体系化,这样的话整个这个法治在于体系化,那么全会也提出全面推进依法治国总目标是建立中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这就是在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系,高效的法治实施体系,严密的法治监督体系,有利的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政,依法行政共同推进,坚持法治国家法治政府法治社会一起建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系、治理能力的现代化,我们可以看到十八届四中全会公报,它首先对社会主义法治体系的特征,做了一个法治过程各个要素要体系化这样一种要求,对社会主义法治体系的特征做了一种描述,就包括了五种体系,就是完备的法律规范体系,高效法治实施体系,严密法治监督体系,有利法治保障体系和完善的党内法规体系。
    值得注意的是那么在过去的法律体系中间,也就是中国特色社会主义法律体系,它不包括中国共产党作为执政党,它的党内法规体系,那么这一次社会主义法治体系它就把党内的法规体系纳入进来了,这也反映了全面推进依法治国这个基本方略,它要比简单形成一个社会主义法律体系要具有更广泛的内涵,那么我们可以看到就是十八届四中全会公报,首先是从法治要素的体系化和体系化特征来描述中国特色社会主义法治体系的概念。
    第二个十八届四中全会公报对中国特色社会主义法治体系它的特征描述,它还从法治实践过程中间,各个要素体系化的前提,为什么法治实践中间不同的要素它可以体系化,它是基于中国特色社会主义法治理论,它没有这个理论,你后面就没有办法体系化,那么你要是理论本身要指导法治实践,形成体系化的这样一种法治体系,那么你这个法治理论本身,如果是零碎零散,没有体系化,怎么能保证让一个没有体系化的理论去指导产生一个有体系化的法治实践体系,是不可能的。所以这样的话,十八届四中全会又从另外一个角度,对指导具有中国特色社会主义法治体系的法治理论体系又提出一定的要求,那么公报强调要创新法治人才培养机制,形成完善的中国特色社会主义法学理论体系,学科体系、课程体系,推动中国特色社会主义法治理论进入教材、进课堂、进头脑,培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量,这样一规定马上就清晰了,就是说中国特色社会主义法治体系包括了理论和实践两个层面的体系,那么主要是实践体系,法律规范体系,法治实施体系,还有法治监督体系,还有法治保障体系和党内规则体系,这是法治体系的实践特征。那么这个实践的体系,它又是基于法治的理论体系产生的,这个理论体系中间最重要的内涵,就是要有中国特色的社会主义法学理论体系,学科体系、课程体系,根据这个,建立一支人才队伍、法治人才工作队伍,也是人才体系,所以我们可以看到就是十八届四中全会公报对社会主义法治体系特征又进行第二层次的描述。第三层次的描述,就是在一般的描述社会主义法治体系特征的时候,对于具体领域的法治体系也提出相关的要求,那么十八届四中全会公报明确指出要深入推进依法治军,从严治军,仅仅围绕党在新形势下的强军目标,构建完善中国特色军事法治体系,提高国防和军队建设法治化水平,你看这里全会的公报又提出来,要构建完善的中国特色军事法治体系,那么这个军事法治体系,它不是一个独立的体系,它是中国特色社会主义法治体系的一个部分,它只不过是从法律所调整的对象,来进行重新的分类,当然我们也可以说,从这个角度看,我还分中国特色政治法治体系,经济法治体系,文化法治体系,当然那些东西都是一般化的,所以我们特种强调了过去没有强调的,就是要构建完善中国特色军事法治体系,那么这样一种表述,实际上也是对十八届四中全会公报所提出中国特色社会主义法治体系特征的一种进一步的描述和补充,那么从三个方面比较全面系统的勾画出中国特色社会主义法治体系的特征和基本内涵。
    那么就是第四个新的提法和我们要关注,就是把这个意见制度写进了十八届四中全会公报,这是执政党党的文件第一次将依宪治国写进来,这个应该是历史性的贡献。那么我们知道依宪治国,这个概念最早是由学术界提出来的,是在1996年,第一届依法治国建设社会主义法治国家全国理论研讨会上提出来的,那么被领导人接受是2004年胡锦涛总书记在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上讲话中间第一次肯定了这个概念。那么胡总书记在讲话中间讲依法治国首先要以宪治国,依法执政首先要依宪执政,那么我们这里要看一下,实际上胡锦涛总书记讲话中间对依宪治国做了两个层次的表述。第一个是依宪治国在依法治国中间的作用,他讲话强调这个依法治国首先要依宪治国。另外跟依宪治国相关联的就是依宪执政,那么就是依法执政,首先要依宪执政,那么胡锦涛总书记在纪念全国人民代表大会成立50周年讲话中间,第一次提出来依宪治国这个概念。
    再一次提到依宪治国是习近平总书记在2012年12月4号纪念现行宪法正式实行30周年大会上的讲话中间又进一步明确提出,依法治国首先是依宪治国,依法执政关键是依宪执政,那么我们比较一下习近平总书记在纪念现行宪法正式实行30周年讲话中的依宪治国的表示和胡锦涛在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中,对依宪治国的表述它是有不同的含义的。那么胡锦涛总书记讲依法治国首先要依宪治国,而习近平总书记讲依法治国首先是依宪治国,那么一个是“要”一个是“是”,有什么区别?那么这个实际上对不学法律的人来讲,一般来说看不出来,对我们学法律的人来讲,它就比较重要,那么“要”这个词一般来说在法律上讲都是应该、应然的意思。那么说依法治国首先要依宪治国,这实际上表明就是一种判断,我们在依法治国基本方略贯彻过程中间,我们认为依宪治国很重要,我们要突出这个依宪治国的价值,它是种应然。至于你实践中间是不是这样,有没有效果那是另外一回事,但是习总书记提的就不一样了,他讲是依法治国首先是依宪治国,这个“是”就表明一种事实谈判,就是经过八年的探索和实践我们发现依法治国,它首要的工作就是依宪治国这是一个事实,不是要不要的问题,你必须,你要是依法治国你不抓这个依宪治国,依法治国也没有办法进行下去,实际这样的话从“要”到“是”又反映我们党的领导集体,那么在依宪治国这个问题上一些认识的升华。
    到了2014年9月5号也就上一个月,习近平总书记在纪念全国人民代表大会成立60周年大会的讲话中间又进一步突出依宪治国的意义,因为习近平总书记已经用“是”来肯定依宪治国对依法治国的重要作用,那么这样事实,在9月5号讲话中间他就强调要坚持,既然是“是”了,依法治国首先是依宪治国,那我们现在怎么办?我们要坚持,这个已经不用争论,就是要坚持下来,也不是要不要的问题。所以在习近平总书记2014年9月5号纪念全国人民代表大会成立60周年讲话中间,他就讲坚持依法执政首先要坚持依宪执政,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。那么我们可以看这一次十八届四中全会公报,它是党的文件,它和领导人讲话还不一样,它具有正式的效率、规范率,那么这个十八届四中全会公报就把习近平总书记在9月5号纪念全国人民代表大会成立60周年讲话中间的这个提法,就原封未动的写进这个公报中间。那么公报就讲坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政,反正要健全宪法实施和监督制度,完善全国人大及常委会宪法监督制度,健全宪法建设成立机制。那么十八届四中全会在强调依宪治国相对于依法治国的重要价值的过程中间,解决了依宪治国本身的合法性,这个概念可以用,而且它是合法的,而且具有非常重要的意义。
    那么十八届四中全会公报,又进一步指明了依宪治国主要内涵是什么,应该做什么。公报讲以下几个方面,是坚持依宪治国应当做的事情,第一个要完善以宪法为核心中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施。首先就是要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。第二个那么你要使每一项立法都符合宪法精神,我们平常讲,就是说你宪法它比较原则,宪法的规定要通过具体的立法加以具体化,你要依宪治国的话,宪法首先约束就是立法机关和立法行为,那么你如果立法活动都不依宪办事的话,那么这个宪法就被架空了,它就成了没有牙齿这样一种老虎,就成了一种猫。所以这样的话十八届四中全会对依宪治国的要求提出明确的要求,就是说每一项立法都要符合宪法精神,这样就使得每一个立法你都要有宪法依据,没有宪法依据,于宪无据这就不行。
    当然公报还提出来,要健全宪法实施和监督制度,完善全国人大及常务会的宪法监督制度,健全宪法检测程序机制,这也是依宪治国应该做的事情,这里我们可以看一下,有一个非常重要的特点是什么?实际上我们一般的说,比如说任何国家机关、社会组织、公民个人都有实施宪法的这样一种义务,还有保障宪法实施的职责,这是一般说的,那么我们在制度上,它实际上我们讲这个宪法实施的话对宪法实施进行监督,这是有专门的机构,按照专门的程序来进行的,我们的现行的宪法第62条第67条规定,全国人大、全国常委会有权监督宪法的实施。宪法的第67条又规定全国常委会有权解释宪法,那么实际上我们宪法没有规定其他机构可以监督宪法的实施,也没有规定其他机构可以解释宪法,这样的话就把宪法实施和宪法监督的职责主要就交给全国人大、全国常委会,所以从制度层面来看,如果全国人大、全国常委会本身不能够很好的行使宪法法律赋予的这个职权,不能够履行宪法实施监督职责,特别是作为宪法实施一项重要内容,你宪法要实施,你宪法要成为判断人们行为对错的标准,那么宪法原则很抽象,有一些问题到底是什么意思?一般老百姓不明白,实践中间他可能遇到会使用宪法的情况,大家对这个宪法的概念含义有分歧,这就需要对宪法的含义进行解释,你不进行解释这个宪法是没法使用的,宪法也没法实施。现在我们1982年宪法把解释宪法权利就赋予全国人大常委会,事实证明全国人大常委会如果不积极的行使宪法解释权的话,那么这个宪法实施在常委会这一块就被挡住了。所以这次十八届四中全会就把宪法实施的重要职责,依宪治国首先它的要求这个责任,落实一些责任,首先就落到全国人大和全国人大常委会的身上了,这实际上是我们制度安排,只有全国人大全国常委会带头依宪治国,带头依宪办事,那么这个宪法的权威在于得到维护。
    第四亮点新的提法,就是明确依法执政的内涵,那我们知道就是依法执政也是党的十五大报告提出来的,也就是执政党你要执政你要依法执政,但是这个依法法执政,执政党到底怎么样依法执政?依法执政的内涵是什么?那么实际上过去的17年中间,大家的议论都是不太一样的,有不同的观念,那么这一次十八届四中全会公报就对这个依法执政做了非常精确的解释。那么公报强调,依法执政既要求党依据宪法法律自我理政,也要求党依据党内法规管党治党,这就把依法执政分为两个方面的内涵,第一个依法执政是依照国家宪法法律,治国理政是管社会的,管党外的事物的。第二个含义就是依法执政它也包括执政党,依据党内的法规,要管党内事务把自己管,所以依法执政它的内涵就得到非常明确的澄清。从十八届四中全会对依法执政的这样一个内涵的解释,我们可以看到今后我们在处理执政党和依法执政关系时候比较明确了。既是要求依法来管党外的事务,又要依法管党内的事务,是两个方面的结合,全会公报明确的指出,要坚持依法执政,各级领导干部要带头遵守法律办事,带头依法办事,不得违法行使权力,不得以言代法,以权压法,徇私枉法,要健全党依法治国的制度和工作机制,要完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序,要加强对全面推进依法治国统一领导,统一部署,统筹协调,要完善党委依法决策机制,这就是对如何来落实这个依法行政做出进一步的部署。
    第六个方面,这也是十八届四中全会公报中间所透露出来的一个新的内涵,也就是说在十八届三中全会通过了中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定中间,明确提出来,要推进国家治理体系和治理能力现代化。那么当然就是要把依法治国这样一种精神和要求,要适用于国家治理行为。但是这个十八届四中全会对依法治国和治理的关系,有了新的认识,十八届四中全会公报他不仅是说国家治理体系能力现代化过程中间,国家治理行为要法治化,提出来就是治理法治化要适用所有的治理领域,只要是治理行为都要依法治理。那么公报明确的就提出,要推进多层次多领域依法治理,要坚持系统治理,依法治理、综合治理、源头治理、深化基层组织和部门,行业依法治理,支持各类社会主体自我约束自我管理,发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用,就认为在所有的治理领域都要依法治理。特别是强调推进基层治理法治化,发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战略堡垒作用。要建立重心下移,力量下沉的法治工作机制,这就是十八届四中全会透露出来这样一种信息,就是说我们对治理依法治理他的作用,又有了新的认识,那么治理它应该依法进行,并且所有的治理,都要依法进行,而不是这个领域可以依法,那个不依法,那是不行的,法治的精神应该适用所有的治理领域。
    上面六个方面,都是我们可以从公报的规定中间能够领悟出来,确实跟以往,包括跟十八届三中全会的公报决定和过去十八大的报告,在这个之前党的文件不一样的地方,就关于依法治国,不一样的一些新的认识。
    第三个角度,我再给大家重点解读一下,公报除了在认识上有新的提高,提出新的概念,新的提法。那么公报就是对全面贯彻依法治国基本方略有没有提出一些新的改革举措,或者是新的措施,制度措施可能以往是没有这么去做,那么今后要这么去做,或者要通过修改法律的方式进行改革的方式来推进依法治国,那我个人在学生过程中间,我把它总结出有六个方面,这六个方面应该来说它不仅仅是个认识,而且他要落实到行动上,它也是一个新亮点新举措。
    第一个是对依法决策提出了要求,那么过去我们在讲依法决策的时候,一般来说都是知道对行政机关而言,对国家机关来说,你要依法决策。这次十八届四中全会公报它对这个依法决策提出了全面的要求,因为我们讲在我们现有的党政合一的体制下,应该来说这个决策主要是两种决策,一个是党委的决策,一个就是行政机关的决策,当然人大的那个叫重大事项决定,和决策有一定的关联。那么我们讲依法治国,它要贯彻到所有的领域,所以这一次十八届四中全会公报对依法决策提出了全面的要求,那么就包括党委要依法决策,行政机关要依法决策,那么全会的公报就讲党委依法决策的时候就讲要健全党领导依法治国的制度和工作机制,完善保证党确定依法治国政策方针和决策部署的工作机制和程序,要加强对全面推进依法治国统一领导,统一部署,统筹协调,完善党委依法决策机制。就今后这个党委决策你也要依法,这是一个新的提法,而且你要这么去做,这样去做的话,可能就会改变现有的党委决策这样一种机制,把党委决策也纳入到依法治国这样一个范畴中间来,当然十八届四中全会对这个行政机关的依法决策,又进一步强调了决策要按程序办事。全会公报指出,要健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查及其讨论、决定确定为重大行政决策法定程序,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身追求机制及责任倒查机制,就是对过去这个决策已经提到的行政机关依法决策,那么这个决策的程序又做了一些规范和要求。所以对这个依法决策问题,那么十八届四中全会公报透露出来的信息,我们可以看到,这个依法决策它是对所有领域,特别是对党委决策、行政机关决策,都要依法决策。
    第二个方面就是对这个问责制又提出新的要求,那么我们过去在问责制这个问题上,我们是要求有一些规定,有一些政府的文件或者司法机关的文件。但是这次十八届四中全会公报它把这个问责制统一起来了,那么一方面问责制它适用于,不仅仅适用于行政问责,司法也要问责,所以问责制是两个方面的问责制。第二个问责制它有两种形式,当然追求责任是一种主要的形式,那么就是两中特殊的形式,一个就是终身追求制,再一个责任倒查制,这是过去问责制中间没有明确的内容,那么关于行政问责制,那么全会的公报明确指出要健全依法决策机制,要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查及其讨论、决定确定为重大行政决策法定程序。那么这里可以看到要建立重大决策终身责任追求制度,以及责任倒查制度,所以它对这个问责制两个重要的特征,又讲的很清楚,就是要终身责任追求制和责任倒查。过去封建社会,秦始皇修万里长城,谁修改的,这个砖头谁烧的,都要刻上自己的名字,如果以后这个砖头坏了倒了,风吹雨打坏了就要追查最早造这个砖头是谁。实际上我们今后就要采用这种方式,现在有很多贪官污吏混进党内,担任很高级的职务,那么是谁提拔他的呢,过去我们没有这样一个责任倒查机制,今后的话我们要搞责任倒查机制,你举荐贪官污吏的人本身也要承担责任,那么除了行政问责制之外,那么十八届四中全会公报还强调了司法问责制,司法问责制它的问责形式和行政问问责制是一样的,那么公报指出要推进严格司法,要坚持以事实为根据,以法律为准绳,要推进以审判为中心的诉讼制度改革,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,这里实际上对问责制的内涵和它的特征也做两方面的突出强调,就是办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,终身负责制和倒查问责制成为问责制两个重要的内涵,这是十八届四中全会公报也明确的突出强调问责制的这两个方面。
    第三个就是新的举措,不仅仅是认识,以后我们要落到行动上的,就是十八届四中全会公报指出的要把法治建设的成效纳入到领导干部绩效考核机制,全会的公报指出要提高党员干部法治思维和依法办事能力,把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实际重要内容,纳入政绩考核指标体系,把能不能遵守法律,依法办事作为考察干部的重要内容,这就是干部人事制度的一项重要变革,他把法治的因素引入到干部考核中间来,那么过去我们就是干部考核中间,有的时候是片面的强调GDP,你在发展本地区的经济方面有什么重大成绩,楼房建了多少,外资引了多少等等,这些看得见的东西,就作用考核干部政绩好坏的标准。但实际上我们可以看到你这生产要发展仅仅靠高楼大厦能行吗?没有一个稳定的制度合法的制度,这个生产过程会受到影响,从这点角度来讲制度本身也是生产力的运作一部分,一个好的生产制度能够降低成本,实际上降低成本是因为制度造就的。所以这样的话,好的制度什么制度?就是法治,法治下的制度是最好的制度,从这点角度讲,如果搞法治,他不吃亏,法治它能够降低生产成本,营造一个良好的生产环境,所以提高了生产的效益。实际上法治是看不见这样一种生产力,所以我们法治也是一种生产力,过去我们考核干部过程中间忽视了这一点,所以考核干部光追求GDP,把GDP的这个产生看成是空中楼阁,表面化形式化的东西,这是不对的。实际上GDP也好,楼房也好,外资也好那是硬实力,看得见的政绩。那么会不会搞法治,有没有良好的法治是软实力,这个软实力它也是生产力。那么它也是创造社会效益、生产效益的一个重要因素,这也是制度经济学的重要内容,所以我们在十八届四中全会就明确的讲将法治建设成效纳入领导干部绩效考核机制,我觉得这个是科学的制度设计。这就把看得见和看不见的这样一种绩效,有机的结合在一起,所以这也是对法治里的一种贡献,法治也能创造生产力。
    第四个方面,改革新举措,就是进一步明确法律职业化的要求,法律界和法律实务界早在几十年就已经提出来,法律是一个专门性工作,过去我们国家法律比较少,这样的话你像退伍军人或者大学的本科生也好,或者不学法律的,其他行业的,你转过来,你法律比较少,所以你很快就能入门,也能够简单用法律来判案子,加上我们法治意识和法治水准也不是很高,所以一般也能应付过去,当我们已经建立中国特色比较完善的法律体系之后,就是法律你能够正确适用法律,这就是一个比较复杂专门技术性的工作,所以一般人不能适应法官这样一种职业化的要求,所以十八届四中全会公报就明确的讲了法律职业化,并且把法律职业化的内涵讲的很细,什么叫法律职业化?法律职业化到底是指什么?他会给我们带来什么样的变化,当然我们简单的说,就是以后法官检察官可以从律师中间去选,而且应该从律师中间去选,为什么?因为律师他有长期的从业经验,他知道怎么样去使用法律,知道怎么样把法律用来解决具体的案件。这样的话他就当法官,他就能体现职业素质,所以权威公报就指出,要建设高素质法律专门队伍,把思想政治建设摆在首位,加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设,要畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间,与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道,要推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,这就强调职业化,要完善法律职业准入制度,建立从符合条件的律师法学专家中招录立法工作者、法官检察官制度,要健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制,完善这一保证体系,这一大段话,都是讲的法律职业化,它的内涵和法律职业化的具体的制度的要求,那么可以想像,十八届四中全会之后你要推荐法律职业化,落实公报的精神,那么是有很多事情要做的。
    第五个方面,这也是整个十八届四中全会公报最大的亮点,那么跟十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中间规定的推进法治中国建设部分相比,那么这是十八届四中全会对依法治国所应当采用制度措施,一个最新的设计。它跟以往不太一样,三中全会也没有达到这样一个水准。那么这里我们把它分成四个方面,就是这样一些改革举措,它需要马上修改宪法和法律的方式来实现,不然这些改革措施没法推进。第一个是需要通过修改宪法,法院组织法和检察院组织法来推行的改革举措,那么全会公报指出,要优化司法职权配置,推动形成审判权和执行权相分离的体制改革试点,要探索设立跨行政区域的人民法院、人民检察院,这是一个非常大的改革。我们知道根据我们根据现有的宪法,人民法院组织法、人民检察院组织法来规定,我们现在人民法院、人民检察院的设置它是按行政区划来设置的,他按照行政区划的设置又是一项重要宪法原则,它是我们国家人民代表大会制度基本特征,你比如说县级人民法院、人民检察院,它是由县级人民代表待会选举产生的,这是一个基本制度。如果你要建立跨行政区划那就不一样,你就要改变现有人民代表大会制度这个组织原则了。所以的话,全会公报指出来这样探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院,这是一个大胆的改革措施。这个改革措施在三中全会公报中间并没有这样的规定。三中全会的决定它只是说要探索建立跨行政区划的司法管辖制度,它没有说直接设立人民法院、人民检察院,司法管辖制度就好说,它是一个司法机关内部的制度,它不涉及到人民代表大会制度组织原则。它可能是为了保证司法公正把这个地区发生的案例,交给另外地区的法院来管理来管辖,它本身并没有改变法院的审判组织体制。而十八届四中全会公报上述规定实际上它就是要下面怎么落实?首先必须修改法律,法院组织法、检察院组织法,我觉得这是十八届四中全会公报最大的亮点。
    第二个需要通过修改立法法的方式才能贯彻落实,那么公报明确指出,要完善立法体制,加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作重大问题决策的程序,要健全有立法权的人大,主导立法工作的体制机制,要依法赋予社区的市地方立法权,那么我们知道最后一句话是非常重大的改革举措。一般现有宪法和立法法的规定,只有什么样的事才享有地区立法法,也就是省、直辖市所在的地的省府所在地的那个市,你比如说江苏省它只有南京市市人大和常委会有地方立法权,当然还有南京市的人民政府有地方政务法规制定权,规章制定权。另外还有像国务院规定的较大的省,国务院曾经先后规定了,较大大概有40几个,那么现在就是十八届四中全会明确的讲,要把这个享有地区立法权的市扩大到社区的市,现在数量有多少呢,有将近280个,这样意味着现在享有地方立法权从40几个扩大到280个,这就要增加230多个社区的市享有地方立法权,这个很显然在现有的宪法和立法法中间没有这样的规定,必须要修改立法法,才能够使得社区的市在法律上真正享有合法的地方立法法,所以这也是十八届四中全会公报披露出来的,那么具有重大改革精神这样一些新举措,这是值得关注。
    第三个就是十八届四中全会的公报明确的指出,要健全依法决策机制,把公众参与专家论证、风险评估、合法性审查、及其讨论、决定确定为重大行政决策法定程序,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,这句话非常重要。什么要对行政机关内部重大决策合法性审查机制,那么我们知道行政机关行为无非就是两种,一种就是具体的行为是对某一个社会组织、个人产生的行为,给你发送一个许可证、驾驶执照或者护照,这是具体行政行为。现在我们刑事诉讼法规定如果公平法人社会组织对行政机关实施具体行政行为不服的,认为侵犯了公民合法权利,你可以提起行政诉讼。但是行政诉讼法没有规定,行政机关抽象的行政行为可以提起行政诉讼。什么叫抽象行政行为?就这个行政机关的行为它是不特定公众,它不是针对你,当然对你的权益也有影响,这一块目前不在行政诉讼的范围,那么我们说十八届四中全会公报它讲了就是行政机关内部重大决策都要进行合法性审查,意味着今后行政机关没有什么行为不能有法院来审查了,那么要贯彻落实决定这样一个精神,要修改行政诉讼法,今后就不管行政机关具体行政行为还是抽象行政行为,只要作为行政管理相对人,公平法人、社会组织认为你这个行政机关的行为你就侵犯我合法权益了,都可以到法律告你,这样的话就加大行政机依法行政的这样一种要求,行政机关不能乱来,不管是具体行政行为,老百姓不服可以告你,你所做的其他的所有事情,老百姓不服都可以告你,这样的话就提高了你对依法行政这样一种要求。
    第四个方面也需要我们在贯彻落实公报的精神基础之上,要进行修改相关法律的。十八届四中全会公报明确规定,要优化司法职权配置,推动施行审判权和执行权相分离的体制改革试点,最高人民法院要设立巡回法庭,要探索建立检查机关提起公益诉讼制度,最个人民法院设立巡回法庭,虽然他本身这个巡回法庭是最高人民法院自身派出机构,但是现有相关的法律也没有,即便是最高人民法院自己内部的组织规程也没有,何况还涉及到一个法院的组织法,所以要想设立巡回法庭你就必须要修改法院组织法。另外就是像公益诉讼,我们民事诉讼法修改的时候,建立了公益诉讼制度。那么公益诉讼并没有由检察机关提起,那么检察机关过去过去的职责就是在刑事诉讼中间承担批捕职能,公诉职能,那么在民事刑事诉讼中间有检察、监督的职能,但是没有说检察机关可以提起公益诉讼,这就扩大检察机关的职能了,那么现有的检察院组织法没有规定,所以就要修改检察院组织法,同时还要修改相应的民事诉讼法。上面的规定,实际上这四个方面的改革举措,你要真正的能落实,公报明确提出来,那你必须要修改宪法相关的组织法,还有诉讼法,你这样才能落实,所以我们说十八届四中全会之后,我们在依法治国基本方略贯彻中间马上面临的任务,就是重要的立法修改工作,你要是不修改法律的话,就不能为推进相关改革措施提供法律措施。
    第六个方面也是十八届四中全会公报关于全面推进依法治国,提出来额一个非常具体的制度措施,是个亮点。那么就是完善党内法规体系,过去的话,这个问题没有上升到党的文件这个层次,或者是像一个决定的方式来明确党内法规体系,并且把党内法规体系作为中国特色社会主义法治一项重要内涵,怎么来建立党内法规体系,对我们很多学法律的同志来说,党内法规体系现在还不太熟悉,实际上大家就是只要认真的去研究一下,就是中国共产党党内法规制定条例就可以看到,现有党内法规体系它还是比较健全的,大概分四个层次。第一个层次是党章,党章是党内具有最高效率党内法规。那么党章下面是党的中央组织制定的党内法规是第二层次。第三层次是中央纪律检查委员会和中央各个职能部门制定的党内法规。第四个层次是省自治直辖市党委制定的党内法规。所以党内法规目前也已经形成了四个层级。但是党内法规它的内容方面,它没有形成像中国特色社会主义法律体系七个部门,什么宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑事、诉讼和非诉讼程序法,没有形成这样的部门。所以党内法规体系今后我们还要不断去建设,党内法规体系,这也是我们在十八届四中全会公报上讲了它非常重要。因为本身是社会主义法治体系的重要组成部分,第二它也是依法执政重要事项,因为依法执政现在既包括执政党依据国家宪法法律治理理政,同时也包括执政党依据党内法规管党治党,你管党治党,要是党内法规不成体系,你怎么去管党治党,依法执政就没有办法来进行。所以应该来说十八届四中全会公报明确加强党内法规制度建设,完善党内法规制定体制机制,形成配套完备党内法规制度体系,运用党内法规把党要管党,从严治党,落到实处,要促进党员干部带头遵守国家法律法规,党内法规要建,建好之后还要认真落实党内法规体系。
    那么以上这六个方面是我在学习十八届四中全会公报过程中间我体会出来的,就是这些是新的举措,跟第二个方面新认识还不一样,他是在新认识的基础之上,我们要采取新的制度举措,这些措施有的是要做重大的变化,就是它需要修改法律相关的法律,才能够推进这样一些新举措。
    最后讲一下第四个问题,公报有什么意义?这个我想今天有很多报纸、媒体在解读公报,公报的意义不用说,它是多方位的。主要针对全面推进依法治国这方面的意义是非常重大的,我就简单引用人民日报社论对公报意义的表述,作为我解读讲座的一个结束语。人民日报社论,标题是实现依法治国的历史跨越社会主义现代化建设离不开法治的引领和规范,中华民族的伟大复兴离不开法治的保证和支撑,刚刚闭幕的党的十八届四中全会审议通过了中共中央关于全民推进依法治国若干重大问题的决定。决定立足我国社会主义法治建设实际,直面我国法治建设领域的突出问题,明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总体目标、基本原则,提出了关于依法治国的一系列新观点、新举措,回答了党的领导与依法治国关系等一系列重大理论和实践问题,对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,法治队伍建设。加强和改进党对全面推进依法治国的领导做了全面部署,回应了人民呼声和社会关切,必将有利推进依法治国进程,是加快建设社会主义法治国家的纲领性文件。
    我觉得人民社论这个评价是恰如其分的,即将发布的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定,它是加快建设社会主义法治国家的纲领性文件,我相信只要我们认真的贯彻落实全面推进依法治国若干重大问题的决定,根据决定的精神来指导我们的依法治国各个领域的工作,坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,加强法治队伍建设,加强党对依法治国的全面领导,我们一定能够如期的完成社会主义法治国家建设的各项任务,谢谢大家!(莫纪宏 中国社会科学院法学研究所副所长)


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